Das am Sonntag bekannt gewordene Klimapapier der SPD-Minister sorgt diese Woche für Konfusion in einigen Medien. Die Sozialdemokraten wollten den Hitzeschutz ins Grundgesetz aufnehmen, verkündete ein erstrangiges Berliner Radio einen ganzen Nachmittag lang.
Medien, denen das Papier mit zuerst zugespielt worden war, schrieben in dem dort üblichen Brustton der Überzeugung, führende Unionspolitiker würden den SPD-Vorschlag ablehnen, Hitzeschutz als gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern im Grundgesetz zu verankern.
Wahlweise hieß es – wie in der Welt –, die SPD wolle den Klimaschutz ins Grundgesetz aufnehmen. Selbst im Heute Journal musste Wulf Schmiese am Montagabend erstmal den Vorbericht korrigieren und klarstellen, dass Klimaschutz längst im Grundgesetz verankert ist und es dem Bundesumweltminister und seinen SPD-Ressortkollegen darum geht, eine neue Gemeinschaftsaufgabe namens Klimaanpassung in die Verfassung aufzunehmen.
Mit dem sogenannten Klimabeschluss vom März 2021 hatte das Bundesverfassungsgericht tatsächlich klargestellt, dass Artikel 20a des Grundgesetzes den Staat zum Klimaschutz verpflichtet. Dieser hat faktisch Verfassungsrang, auch wenn er wörtlich nicht drinsteht.
Auch haben die SPD-Minister es im Klimapapier eigentlich klar und verständlich aufgeschrieben: Sie wollen die Einführung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung und Naturschutz vorantreiben und noch in dieser Legislatur die entsprechende Änderung des Grundgesetzes auf den Weg zu bringen.
SPD geht jetzt über den Koalitionsvertrag hinaus
Die SPD geht damit über den im Koalitionsvertrag verankerten Prüfauftrag für diese Gemeinschaftsaufgabe hinaus. Zu prüfen heißt ja, ergebnisoffen heranzugehen – davon hat sich die SPD verabschiedet. Sie will das Grundgesetz ändern und setzt die Union damit unter Druck.
Das war auch überfällig. Es gibt seit Jahren kein vernünftiges Argument mehr gegen die Aufnahme der Gemeinschaftsaufgabe ins Grundgesetz. So wies das Umweltbundesamt (UBA) bereits im Juli 2021 darauf hin, wirksame Klimavorsorge sei nur von Bund und Ländern gemeinsam zu leisten.
Um Klimaanpassung als staatliche Daueraufgabe zu verankern sowie Länder und Kommunen bei der flächendeckenden Umsetzung von Anpassung zu unterstützen, brauche es eine neue Gemeinschaftsaufgabe "Anpassung an den Klimawandel", schrieb die Behörde in einem Positionspapier. Die nötige Verfassungsänderung sollte von der neuen Regierung mit höchster Priorität behandelt und als solche auch im Koalitionsvertrag festgehalten werden, so das UBA.
Die "neue Regierung" – das war dann die Ampel von SPD, Grünen und FDP – maß der Verfassungsänderung allerdings keine Priorität zu. Die Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung fand keinen Eingang in den Koalitionsvertrag.
Darin einigten sich die drei Koalitionäre nur auf eine gemeinsame Finanzierung von Bund und Ländern für Klimavorsorge und Klimaanpassung. Zudem sollte ein Sofortprogramm auf den Weg gebracht und mehr Raum für "Innovation, Digitalisierung und privatwirtschaftliche Initiativen für Klimaanpassung" geschaffen werden – was immer Letzteres zu bedeuten hatte.
Umweltminister von Bund und Ländern seit Langem einig
Der Klimawandel nahm darauf keine Rücksicht. Ende 2022 erschreckten dann die Umweltminister von Bund und Ländern die Öffentlichkeit mit einer Zahl. Um die Ziele bei Klimaanpassung, Naturschutz und natürlichem Klimaschutz zu erreichen, bestehe bis 2030 in Ländern und Kommunen ein Finanzbedarf von etwa 55 Milliarden Euro, schrieben die Ressortchefs ins Protokoll der 99. Sitzung der Umweltministerkonferenz (UMK).
Und logischerweise heißt es dort weiter: "Angesichts des erheblichen Finanzierungs- und Koordinierungsbedarfs" halten die Umweltminister "die Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe grundsätzlich für geeignet".
Als nächste war es an der Wissenschaft, die Idee am Leben zu erhalten. Mitte 2023 regte der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) in einem Sondergutachten an, eine neue Gemeinschaftsaufgabe "Klimaschutz und Klimaanpassung" zu schaffen.
Dafür sah das Gremium zwei Gründe. Der erste ist rechtlicher Natur. Zwar falle ein Teil der Klimaanpassung im städtischen Raum in den Aufgabenbereich der Länder und in die kommunale Zuständigkeit – doch viele Regelungen in Planung, Raumordnung und Baurecht seien bundesrechtlich vorgegeben, merkte der Umweltrat an.
Anders gesagt: Damit bei der Klimaanpassung etwas Vernünftiges zustande kommt, müssen der Bund auf der einen sowie Länder und Kommunen auf der anderen Seite sich zusammentun.
Der zweite Grund ist für die Sachverständigen das schiere Ausmaß der Aufgaben. Das nehme mit dem Fortschreiten des Klimawandels erheblich zu, und entsprechend wachse der finanziellen Aufwand, um den Risiken für Bevölkerung und kommunale Infrastruktur zu begegnen, ist dazu im Gutachten zu lesen. "Dass die Anpassung an die Folgen des Klimawandels für die Gesamtheit bedeutsam ist, dürfte außer Zweifel stehen", so der SRU.
Das bedarf heute keiner Bekräftigung mehr – angesichts der menschlichen und wirtschaftlichen Folgen der jüngsten Hitzewellen. Länder und Kommunen sind damit einfach überfordert.
Umweltrat: Mischfinanzierung wird Ausmaß des Wandels nicht gerecht
Ähnlich begründet auch das SPD-Papier die Notwendigkeit einer neuen Gemeinschaftsaufgabe. "Sie ist Voraussetzung dafür, dass der Bund sich an der Finanzierung von Kommunal- bzw. Länderaufgaben beteiligen und somit langfristig, rechtssicher und flächendeckend bei Klimaanpassung und Naturschutzes mitwirken kann", heißt es bei den Genossen.
Der Umweltrat erklärt in seinem Gutachten von 2023 übrigens auch, warum andere Formen der Bund-Länder-Zusammenarbeit weniger für Klimaanpassung geeignet sind.
So weist der SRU auf die bestehende Mischfinanzierung von Bund und Ländern bei der Städtebauförderung hin. Dort müsse sich der Bund darauf beschränken, eine zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Bundesmittel durch die Länder zu sichern, erklärt das Gremium.
Auch dürften keine dauerhaften Förderungen vereinbart werden – die Bundesmittel seien befristet zu gewähren und müssten im Laufe der Jahre abnehmen. Dies auf die wachsenden Aufgaben bei der Klimaanpassung zu übertragen, halten die Sachverständigen für schwierig.
2024 schließlich gab das grün geführte Umweltministerium ein dann erst 2025 veröffentlichtes Rechtsgutachten zur gemeinsamen Finanzierung von Klimaanpassung und – nunmehr – Naturschutz in Auftrag. Auch dieses hält eine Bund-Länder-Kooperation im Rahmen einer grundgesetzlichen Gemeinschaftsaufgabe für geboten.
Die Begründung liest sich ähnlich wie beim Umweltrat. Der Klimawandel stelle den Staat vor "außergewöhnlich große Herausforderungen", weil alle Bereiche der Gesellschaft an die veränderten klimatischen Bedingungen angepasst werden müssten und dies mit grundsätzlichen Umstellungen der Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsformen verbunden sein könne, schreiben die Gutachterinnen vom Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht der Uni München.
Ampel hat Chance zur Grundgesetzänderung vertan
Während der Ampel-Regierungszeit wurde allerdings die politische Chance vertan, den offensichtlichen Fehler im Koalitionsvertrag zu korrigieren und die Bund-Länder-Gemeinschaft im Grundgesetz zu installieren. So spielt die Gemeinschaftsaufgabe in dem Mitte 2024 in Kraft getretenen Bundes-Klimaanpassungsgesetz keine Rolle.
In der Ausschussanhörung zum Gesetz hatte SRU-Mitglied Wolfgang Köck entsprechend kritisiert, der Gesetzentwurf blende die finanzielle Seite der Klimaanpassung zu sehr aus. Eigentlich sei klar, dass die Klimaanpassung wegen ihrer "die gesamte Landnutzung erfassenden Wirkungen" eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern sein muss. In dem Sinn hätten sich auch fast alle Sachverständigen in der Anhörung geäußert, betonte der Umweltjurist.
Das nützte alles nichts. Nur in den Begleitunterlagen zum Gesetz wies die Ampel noch pflichtgemäß darauf hin, sie führe im Rahmen der Umweltministerkonferenz Gespräche mit den Ländern, auch zur Prüfung einer Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung.
Selbst noch im Herbst 2024 warb die damalige Bundesumweltministerin Steffi Lemke (Grüne) weiter unverdrossen für die neue Gemeinschaftsaufgabe. Länder und Kommunen könnten die Kosten der Klimaanpassung nicht allein stemmen, wiederholte sie das Finanzargument.
In der dann folgenden CDU/CSU-SPD-Regierung hatte lange niemand Interesse, die Gemeinschaftsaufgabe wieder auf die Tagesordnung zu setzen. Erst in diesem Mai erinnerten die Länderumweltminister an die 2025 im Auftrag der Bundesregierung vorgelegte rechtliche Prüfung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsaufgabe für Naturschutz und Klimaanpassung. Die rangiert im Protokoll der mittlerweile 106. Umweltministerkonferenz jetzt unter dem schönen Kürzel GANK.
Die nächste Station soll die GANK kommende Woche bei der Klausur der Bundesregierung im märkischen Schloss Neuhardenberg machen. Der Ausgang ist offen.
Klar ist aber auch: Nach dem jetzigen Extremsommer wird die Regierung das Thema nicht mehr los. Vermutlich wird die Union Geld herausrücken müssen, damit noch in diesem Jahr Sofortmaßnahmen zum Hitzeschutz eingeleitet werden können. Das wird dann, auch für die Medien, reichen, um die GANK wieder zu beerdigen.
