"Der Expertenrat überwacht letztlich die Selbstbindung der Politik"

Klimareporter°: Frau Knopf, das deutsche Klimaschutzgesetz wurde hoch gelobt. Die Ampel-Regierung schwächte es, indem sie die gegenseitige Verrechnung der CO₂-Limits der einzelnen Sektoren einführte. Seitdem überdecken die Erfolge im Energiesektor die schlechte Klimabilanz bei Gebäuden und Verkehr.

Die Verwässerung des Gesetzes wurde damals vom Bundeskanzleramt in einer Nacht-und-Nebel-Aktion durchgedrückt, wie die Umwelthilfe jüngst aufdeckte. Hat Sie das überrascht?

Brigitte Knopf: Vorstellbar ist das. Meine Wahrnehmung war damals, dass die SPD und insbesondere Olaf Scholz beim Klimaschutz eher auf Seiten der FDP standen und gemeinsam mit ihr die Verwässerung des Klimaschutzgesetzes betrieben.

Die ganze Zeit war das Gesetz ein heftiger Streitpunkt in der Ampel-Koalition. Das begann schon, als die zuständige Arbeitsgruppe sich über den entsprechenden Passus im Koalitionsvertrag zu verständigen hatte.

Im März 2023 beschloss dann der Koalitionsausschuss in seiner nächtlichen Sitzung Eckpunkte für eine Novelle des Klimaschutzgesetzes. Dazu wurden vier Seiten vorgelegt, die aber einiges an Interpretationsspielraum ließen.

Als Expertenrat für Klimafragen haben wir versucht, eine Interpretation zu liefern, in welche Richtung es mit dem Gesetz gehen könnte. Im April 2024 wurde dann die Reform mit der Abschaffung der Sektorziele als Nachsteuerungsmechanismus beschlossen.

Als Expertenrat haben wir immer betont: Wenn man die Sektorverantwortung der Ministerien aufhebt, muss diese durch eine gute Governance ersetzt werden, beispielsweise durch ein Klimakabinett.

Das ist bis heute nicht geschehen.

Die große Zeit des Klimaschutzgesetzes begann 2021, als es aufgrund des Klimaurteils des Bundesverfassungsgerichts verschärft wurde. Da kam auch das Zieljahr 2045 für die Klimaneutralität hinein. Wie blicken Sie heute auf das Gesetz?

Ich halte es für eine große Innovation – und zwar in zweifacher Hinsicht.

Als es das Gesetz noch nicht gab, warb das Bundesumweltministerium immer allein dafür, Deutschland müsse etwas für den Klimaschutz tun. Die anderen Ressorts kümmerten sich darum einfach nicht.

Mit der Verschärfung des Gesetzes kam die Vorschrift zu den Sofortprogrammen hinein. Wurde nun das jeweilige Sektorziel verfehlt, waren die Ministerien plötzlich in der Pflicht, Nachbesserungen vorzulegen.

Auch wenn das nicht immer in dem erforderlichen Maß geschehen ist, standen sie ganz anders in der Verantwortung.

Alle Ministerien seien jetzt Klimaschutzministerien, frohlockte die damalige Umweltministerin Svenja Schulze (SPD).

Es löste eine völlig andere Dynamik aus. Das nahmen wir als Expertenrat auch wahr. Nun wurden wir vom Verkehrs- oder vom Bauministerium zu unseren Gutachten im Nachgang angefragt, um bestimmte Aspekte zu erläutern oder das Gutachten vorzustellen. Da entstand im positiven Sinne eine ganz andere Ownership für die Klimaziele.

Diese Ausweitung der Verantwortung war die erste Innovation.

Die zweite war die Einrichtung des Klima-Expertenrats selbst. Es gab dafür Vorbilder in Europa, zum Beispiel das Climate Change Committee in Großbritannien, aber in Deutschland gab es das in der Form noch nicht.

Das Besondere am Expertenrat ist: Er arbeitet auf Grundlage eines Gesetzes und hat einen gesetzlichen Auftrag – ein großer Unterschied zu anderen Beiräten und Gremien.

Bild: Frank Woelffing/ZKS

Brigitte Knopf

ist Gründerin und Direktorin des Think­tanks Zukunft Klimasozial. Bis vor Kurzem war die Klima­ökonomin Mitglied des von der Bundes­regierung berufenen Experten­rats für Klima­fragen. Von 2015 bis 2023 leitete sie das Klima­forschungs­institut MCC. Zuvor arbeitete die promovierte Physikerin acht Jahre am Potsdam-Institut für Klima­folgen­forschung.

Der Expertenrat ist, soweit bekannt, das erste und bisher einzige Wissenschaftlergremium in Deutschland, dessen Urteil letztlich Regierungshandeln direkt initiieren kann.

Natürlich konnten wir kein Ministerium zu etwas zwingen. Legte der Verkehrsminister trotz Verfehlung seines Sektorziels kein ordentliches Sofortprogramm vor, hatten wir keine Hebel mehr.

Letztlich überwacht der Expertenrat die Selbstbindung der Politik. Es ist interessant, dass eine Regierung sich einem Selbstbindungsmechanismus unterworfen hat. Das ist sehr progressiv, allerdings hapert es derzeit mit der Einhaltung.

Wenn auf Zahlen mit Politik zu reagieren ist, erlegt das dem Expertenrat doch eine besondere Verantwortung auf – für die Zahlen?

Auf jeden Fall. Es macht einen Unterschied, ob man als Forschungsinstitut oder als Expertenrat eine Aussage trifft.

Selbstverständlich müssen immer alle Zahlen stimmen, aber bei der Arbeit im Expertenrat waren wir uns der Last der Verantwortung bewusst, die unsere Aussagen hatten. Aus meiner Sicht sind wir immer verantwortungsvoll damit umgegangen.

Besonders kritisch war die Situation zum Beispiel 2024. Der damalige Wirtschaftsminister Robert Habeck hatte sich zeitlich weit vor der Veröffentlichung unseres Prüfberichts vor die Medien gestellt und gesagt, Deutschland wird das Klimaziel 2030 einhalten.

Wir als Expertenrat kamen aber zum Ergebnis: Nein, unsere Analysen bestätigen nicht, dass das Klimaziel 2030 eingehalten wird. Mit einer gegenteiligen Aussage an die Öffentlichkeit zu gehen, ist dann schon eine starke Ansage.

Da mussten wir sicher sein, dass unser Ergebnis stimmt. Wir haben deswegen nochmals und nochmals geprüft und uns gefragt: Können wir diese Aussage auf Basis unserer Prüfung tatsächlich treffen?

Auch in diesem Jahr war die Prüfung der Projektionsdaten für 2030 wieder schwierig.

Im diesjährigen Prüfbericht kam der Expertenrat, vereinfacht gesagt, zum Ergebnis: Wir können nicht mit Gewissheit sagen, ob das Klimaziel 2030 eingehalten wird oder nicht, die Möglichkeit, dass es eingehalten wird, ist aber da ...

Auch da haben wir gerungen. Aber unsere Analyse hat eben genau zu diesem Ergebnis geführt.

Unsere Stärke als Expertenrat bestand auch darin, dass wir immer einstimmig entschieden haben. Gibt es in solchen Gremien Minderheitenvoten, zerfleddert die Glaubwürdigkeit sehr schnell und die Wirkung der Aussagen wird geschwächt.

In der Klimapolitik gibt es ein Ringen um die Deutungshoheit über Zahlen. Im Frühjahr 2024 hatte Wirtschaftsminister Habeck auch erklärt, die Ampel habe von der Vorgänger-Regierung für den Zeitraum bis 2030 eine Klimalücke von 1,1 Milliarden Tonnen CO₂ geerbt– und diese Lücke habe die Ampel nun geschlossen. Das war schon zu der Zeit im Grunde eine Behauptung wider besseres Wissen. 

Im Mai übergab der Klimarat den aktuellen Prüfbericht an die Bundesregierung (von links): Marc Oliver Bettzüge, Brigitte Knopf, Umweltminister Carsten Schneider, Hans-Martin Henning, Barbara Schlomann. (Bild: Christoph Soeder/BMUKN)

Es gibt immer eine politische Interpretation der Zahlen. Das ist der eine Punkt.

Der andere Punkt ist: Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hatte die schwarz-rote Vorgängerregierung das Klimagesetz zwar verschärft, im Prinzip aber keine Maßnahmen zur Umsetzung vorgelegt.

Die Ampel startete also mit einer großen Klimahypothek. Wir als Expertenrat kamen zur Einschätzung, dass die Klimalücke in der Zeit der Ampel stark geschlossen wurde, zumindest die Lücke bis 2030.

Allerdings haben wir immer wieder betont, dass uns auf europäischer Ebene die Klimaprobleme bei Verkehr und Gebäuden auf die Füße fallen. Außerdem sind die Langfristziele bei der CO₂-Reduktion nach 2030 nicht im Fokus. Mit den derzeitigen Maßnahmen wird weder das Klimaziel für 2040 noch das Ziel der Klimaneutralität 2045 erreicht.

Die Rückschau zeigt aber auch: Beim Kleinerwerden der Klimalücke für die Zeit bis 2030 profitierte die Ampel sehr von Beiträgen, die sie nicht selbst verantwortete, wie dem Kohleausstieg oder dem jahrzehntealten Erneuerbare-Energien-Gesetz. Dazu kamen noch Einflüsse wie die Pandemie oder die Energiepreiskrise, die mit Klimapolitik nichts zu tun hatten.

Das stimmt. Auch im diesjährigen Gutachten weisen wir darauf hin, dass sich zwar ein CO₂-Puffer angesammelt hat, dieser aber aufgrund der Krisen entstanden ist. Wir warnten die Politik: Achtung! Der in den letzten Jahren aufgebaute Puffer ist aufgebraucht.

Insgesamt ist der klimapolitisch nötige strukturelle Umbau noch zu wenig zu erkennen.

Wie sähe der aus?

Was zum Beispiel die Gebäude betrifft, so ist mit dem Paket aus dem Gebäudeenergiegesetz, der Bundesförderung für effiziente Gebäude sowie der kommunalen Wärmeplanung substanziell etwas auf den Weg gebracht worden.

Es ist wichtig, dass das jetzt nicht verwässert wird oder durch politische Debatten Verunsicherung hineingebracht wird, die zu einer Kaufzurückhaltung beispielsweise bei Wärmepumpen führt.

Einige Annahmen des Klimaschutzgesetzes lösen sich inzwischen buchstäblich in Luft auf. So baut das Gesetz noch immer darauf, dass im Bereich der Landnutzung – Wälder, Grünland und Moore vor allem – eine große CO₂-Senke existiert, sodass 2045 rund 40 Millionen Tonnen CO₂ "entsorgt" werden und Klimaneutralität erreicht wird.

Tatsächlich wird aber die Landnutzung 2045 nicht nur als Senke ausfallen, sondern sogar fast genauso viele Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent emittieren, sagen aktuelle Prognosen. Steht das gesetzliche Klimaneutralitätsziel damit auf tönernen Füßen?

Wenn der natürliche Klimaschutz von einer erhofften Senke zu einer Quelle wird, wie es sich jetzt abzeichnet, ist das ein Riesenproblem, in Deutschland wie in Europa.

Ob sich gegen dieses Risiko noch eine Langfriststrategie entwickeln lässt – die Frage ist offen. Im Grunde müssten jetzt die Klimaziele in den anderen Sektoren noch ambitionierter werden, was aber auch unrealistisch ist. Hier muss eine Lösung gefunden werden.

Jetzt geht es darum, das Ziel der Klimaneutralität und die Langfriststrecke bis 2045 in den Blick zu nehmen. Das haben wir als Expertenrat auch im letzten Gutachten stark betont, denn aus Klimasicht ist das Jahr 2045 schon morgen.

Die Emissionen aus der Landnutzung sind nur ein – wenn auch extremes – Beispiel, wie schwierig das Erstellen von CO₂-Bilanzen ist. Die Emissionen von Treibhausgasen werden nur zu einem geringen Teil direkt gemessen. Vieles beruht auf Berechnungen, etwa wie viele fossile Brennstoffe eingesetzt werden. Exakt stehen auch diese Daten erst Jahre später fest, wenn Prognosen und Prüfberichte der betreffenden Zeit längst in der Schublade liegen ...

Im Gesetz steht, der Expertenrat soll die Emissionsdaten des Umweltbundesamtes prüfen. Ich fragte mich anfangs, was sollen wir denn da prüfen? Das UBA ist doch eine staatliche Behörde, und die werden die Messdaten sicher richtig übertragen.

Ich lernte dann, dass hinter vielen Angaben Modellierungen und Schätzungen stehen. Wie plausibel diese sind – das zu beurteilen gehört zu unseren Aufgaben.

Zunächst versuchten wir als Expertenrat es noch mit Hinweisen an die Bundesregierung, wie man die Datenbasis verbessern kann, zum Beispiel mit Satellitenmessungen und anderen Maßnahmen. Wir haben das aber nicht weiterverfolgt.

Um handeln zu können, müssen wir die Zielverfehlung nicht auf die Kommastelle genau wissen. Die Aussagen sind trotzdem robust – zum Beispiel, dass wir bei Verkehr und Gebäuden in riesige Probleme laufen und der Stromsektor derzeit einen Großteil der Lasten abnimmt.

Aus unseren Berichten lässt sich eine Menge robuster Botschaften herausziehen und politisches Handeln daran ausrichten. Als Expertenrat haben wir versucht, diese Botschaften in den Vordergrund zu stellen.

Die Schwierigkeiten fangen an, wenn es um die Umsetzung und damit um die Verteilungsfragen geht: Wer macht wie viel beim Klimaschutz und wer trägt welche Lasten? Wem tritt man auf die Füße, schafft man zum Beispiel das Dieselprivileg ab?

Das sind die Debatten, die wir jetzt führen müssen.

Der Expertenrat besitzt zweifellos besondere Glaubwürdigkeit, auch für die Medien.

Der Rat ist nicht von einem einzelnen Ministerium berufen worden, sondern von der gesamten Regierung. Das sorgt für Kontinuität bei wechselnden Koalitionen.

Unsere Unabhängigkeit und unsere Statements wurden anerkannt, auch bei der demokratischen Opposition – und wir haben drei Regierungen erlebt. Da hat niemand gesagt, das glauben wir nicht.

Zugleich standen wir unter starker Beobachtung. Es musste einfach alles stimmen. Aber es hat funktioniert.

Lesen Sie hier Teil 2: "Es geht um eine soziale Klimapolitik und eine klimaresiliente Sozialpolitik"