Der Staat setzt Regeln, zum Beispiel beim Kfz-Parken. Das kann für Autofahrer lästig sein und längeres Suchen und weitere Wege mit sich bringen.
Damit das Regularium auch eingehalten wird, werden entdeckte Verstöße bestraft, und zwar mit Geldbußen. Anders als das Schwarzfahren in öffentlichen Verkehrsmitteln ist Mehrfach-Falschparken allerdings nicht kriminalisiert.
Vielbeschäftigte Autofahrer mit hohem Einkommen rechnen ohnehin anders. Sie kalkulieren die gelegentlich zu zahlenden Park-Knöllchen gegen die gesparte Zeit.
Da Bußgelder fürs Falschparken nicht nach individuellem Einkommen differenzieren, lohnt sich regelwidriges Verhalten bei entsprechend hohem Einkommen.
Früher lohnte es sich sogar in vielen anderen Fällen. Denn bei beruflichen Fahrten war es erlaubt, Verstöße gegen die Straßenverkehrsordnung nicht dem Fahrer als Kosten privat in Rechnung zu stellen, sondern dem Unternehmen. Die Verstöße seien beruflich bedingt, also zu Erwerbszwecken "erforderlich", wurde dies begründet.
Weil die Kosten so von einem Dritten zu tragen waren, war die Zahl der Verstöße gegen die Park-Norm vergleichsweise hoch. Dieser Fehler wurde aber abgestellt. Man hatte gelernt.
Regierung beharrt im Klimarecht auf fehlerhafter Regulierung
Die aktuelle Bundesregierung hat die Lehre aus der falschen Regulierung des Falschparkens in ihrer Grundsätzlichkeit offenbar nicht begriffen. Denn im Klimarecht schlägt die schwarz-rote Koalition für den Bundeshaushalt 2026 dem Bundestag, also dem Haushaltsgesetzgeber, fast genau jene fehlerhafte Regulierung von Sanktionen vor, von der man sich im Straßenverkehrsrecht längst trennte.
Wie kam es dazu?
Ursache des menschengemachten Klimawandels sind bekanntlich die vom Menschen zusätzlich emittierten Treibhausgase wie CO2. Diese stammen aus wenigen Großquellen wie Kraftwerken und großen Industriebetrieben oder aus Millionen kleiner Quellen wie Heizungen oder Fahrzeugmotoren.
Diese Struktur – hier eine überschaubare Zahl großer, da eine unübersehbare Zahl kleiner CO2-Quellen – legte für die Regulierung eine Aufteilung nahe. Zunächst wird für die Atmosphäre ("Luft") ein Gemeingut-Eigentum konstituiert und für die Emissionen ein maximales Gesamtbudget festgelegt. Das wird mit der Zeit – entsprechend den Klimazielen – abgesenkt.
Diesem Konzept folgte die Europäische Union und teilte das CO2-Budget in Groß- und Kleinquellen auf.
Die Großquellen wurden verpflichtet, ihre Emissionsmengen individuell zu bestimmen. An der so ermittelten Menge setzt auch ihre Regulierung an. Den Eigentümern der Großanlagen wurde dazu das Recht zum CO2-Ausstoß gegen Entgelt gewährt.
Diese Rechte wurden überdies handelbar gemacht. Daher trägt das System den Namen "Emission Trade System" (ETS), deutsch Emissionshandel.
Emissions-Obergrenze geht langfristig gegen null
Sachlich angemessen wäre der Name "Cap and Trade System", denn das klimapolitisch entscheidende Moment der Regulierung ist die Obergrenze, das "Cap", das langfristig gegen null geht.
Ein erwünschter Nebeneffekt ist, dass die Verteilung der Emissionsrechte per Verkauf ein erhebliches Staatseinkommen schafft. In Deutschland wird dieses in einen Sondertopf für klimapolitische Zwecke eingespeist: den Klima- und Transformationsfonds (KTF).
Ein Klimaminister kann so sein eigener Finanzminister werden.
Bei den Kleinquellen hingegen – den Millionen Automobilen und Heizungen – wurde der jeweilige EU-Mitgliedsstaat gewissermaßen treuhänderisch in die Pflicht genommen.
Die EU nennt dieses Kleinquellen-Emissionsbegrenzungssystem "Effort Sharing Regulation" (ESR), der deutsche Name ist "EU-Klimaschutzverordnung". Die Abbildung zeigt diese Aufteilung in zwei Bereiche.
Die Idee hinter der Bezeichnung "Effort Sharing" ist: Die Mitgliedsstaaten der EU haben etwas zu leisten (effort). Sie sollen ihre Bürger dazu bewegen, ihre Fahrzeuge und Häuser nicht länger mit Erdölprodukten und Erdgas zu betreiben oder zu beheizen.
Wie die Staaten das jeweils leisten wollen, bleibt ihrem Ermessen überlassen. Aber auch in diesem Segment der Millionen Kleinquellen sollen die Emissionen Jahr für Jahr sinken.
Die CO2-Einsparung im Bereich der Autobesitzer und Haus- oder Wohnungseigentümer wurde von Brüssel als besonders anspruchsvoll eingeschätzt. Das ist allein schon an den deutlich unterschiedlichen Ambitionen zu erkennen, die den beiden Bereichen im EU-Klimapaket für 2030 zugewiesen sind. Der Unterschied beträgt 13 Prozentpunkte oder ein Drittel.
Abschied von fossilen Heizungen und Verbrennern trifft Millionen Bürger
Ob die Nationalstaaten diese Aufgabe aber wirklich angehen, die ihnen durch EU-Recht auferlegt ist – darüber herrschte auch in Brüssel Skepsis.
Der Grund dafür: Der Abschied von fossilen Heizungen und Verbrenner-Kfz trifft Millionen von Bürgern, und die sind überwiegend mit Stimmrecht im jeweiligen Mitgliedsstaat ausgestattet. Sie haben kollektiv Macht, so ist es in einer Demokratie.
Angesichts dessen wählte die EU einen ähnlichen Weg, wie ihn der Gesetzgeber beim Falschparken vorgezeichnet hat: Werden die Effort-Sharing-Vorgaben verfehlt, haben die Staaten ESR-Ausgleichszahlungen zu leisten, und zwar proportional zum Maß des Überschreitens des zugewiesenen CO2-Budgets.
Praktisch leisten die Staaten die Ausgleichszahlung nicht in irgendeinen EU-Fonds, sondern sie müssen auf dem Markt so viele Emissionsrechte einkaufen, wie das Budget überzogen wurde.
Der waghalsige Glaube der EU dabei: Die Staaten würden auf die Androhung finanzieller Nachteile reagieren, und das selbst dann, wenn der Zahltag erst in der Zukunft liegt. Die EU setzte darauf, dass mögliche Strafzahlungen in der jeweiligen politischen Kultur Thema werden und antizipiert würden.
Hohe ESR-Strafzahlungen bisher kaum ein Thema
Doch die politische Kultur in Deutschland versagte. Die nunmehr infolge des Versagens beim "Heizungsgesetz" und beim "Verbrennerverbot" drohenden hohen ESR-Strafzahlungen waren in Deutschland bislang kaum ein Thema. Der Populismus selbst in den sogenannten Qualitätsmedien erwies sich als stärker.
Hilfreich war zudem, dass die Corona-bedingte Wirtschaftskrise die Strafzahlungen in der Dekade von 2010 bis 2020 gering ausfallen ließ. Nur fachlich versierte Personen nahmen die geräuscharme Abwicklung der deutschen Emissionsschuld im Effort Sharing Anfang der 2020er Jahre wahr.
Die Emissionslücke, die sich für den nächsten Abrechnungstermin 2030 zeigt, stellt sich allerdings ganz anders dar. Sie steuert auf eine Größenordnung zu, bei der eine geräuscharme Ausgleichszahlung aussichtslos ist.
Eine Grafik des Umweltbundesamtes zeigt das sich aufbauende Dilemma.
In den ersten drei Jahren bis 2023 erfreute sich Deutschland erneut an Minderemissionen, geschuldet vor allem einer neuen, diesmal vor allem kriegsbedingten Krise.
Erstmals 2024 und in den Folgejahren immer deutlicher werden die Emissionen aus den Kleinquellen das zugeteilte Rechtevolumen aber überschreiten. Das Guthaben aus den ersten drei Jahren wird schon etwa Mitte 2026 aufgebraucht sein.
Von da an wird Deutschland im ESR-Bereich quasi auf Kredit emittieren, also Schulden außerhalb des Haushaltsrechts machen.
Um die voraussichtliche finanzielle Belastung abzuschätzen, muss man die aktuell erwartete aufsummierte Schuld von 224 Millionen Tonnen CO2-Äquivalent mit dem erwarteten Preis für die CO2-Emissionsrechte multiplizieren.
Deutsche EU-Klimaschuld derzeit bei 17 Milliarden Euro
Aktuell liegt der Preis im europäischen Emissionshandel bei 75 Euro je Tonne. Er wird steigen, geschuldet der zunehmenden Knappheit der Emissionsrechte. Aber schon beim jetzigen Preisniveau stellen die erwarteten Realschulden Deutschlands, vornehmlich entstanden aus der verzögerten Klimawende in den Bereichen Gebäude und Verkehr, einen Betrag von knapp 17 Milliarden Euro dar.
Für diese Kreditsumme wirklich einstehen zu müssen – das ist dank der großzügigen EU-Regulierung nicht einmal im Jahr 2030 fällig, sondern erst nach rechtskräftiger Abrechnung, die schätzungsweise 2033 vorliegen wird.
Ob diese Finanzierungslast schon vorher haushaltsrelevant wird – etwa indem dafür zumindest Verpflichtungsermächtigungen in den Bundeshaushalt einzustellen sind –, ist offen. Die Verpflichtung dazu ist umstritten.
Dass Deutschland für den Emissionskredit tatsächlich Milliarden zu zahlen haben wird – diese Erwartung ist gering. Deutschland steht mit seinem massiven Verfehlen des ESR-Ziels nicht allein da. In anderen EU-Staaten ist die Lage ähnlich.
Es wird ausgehen wie bei Deutschlands Überschreiten der EU-Schuldenbremse im Jahr 2002: Die Verfehlung wird festgestellt, dann wird die Regulierung reformiert, um die Vergangenheit unter den Tisch zu kehren.
Offiziell kann die Bundesregierung davon selbstverständlich nicht ausgehen. Aber sie verfiel auf etwas anderes. Laut dem Regierungsentwurf für den Haushalt 2026 – dort in Anlage 3 zu finden, dem Wirtschaftsplan des Klima- und Transformationsfonds – sollte mit der 2026er Fassung des Wirtschaftsplans eine Neuerung eingeführt werden.
Strafzahlungen sollten in den Klimafonds verschoben werden
Im Plan wird eine Haushaltstitelgruppe mit der Nummer 687 03‑332 als Ermächtigung für den "Ankauf von Emissionszuweisungen nach der EU-Klimaschutzverordnung" aufgeführt.
Bisher war die Titelgruppe im Haushalt des Bundeswirtschaftsministeriums enthalten, und daraus wurden auch die geringen Strafzahlungen für die 2020 abgeschlossene ESR-Dekade getätigt.
Ab 2026 sollte der Ankauf-Titel nun im Klima- und Transformationsfonds (KTF) untergebracht werden.
Die beabsichtigte Übertragung zeigt grundsätzliche Intentionen. Offenbar werden in Zukunft erhebliche Lasten erwartet, und die – so wollte man vorsorglich strukturell beschließen – sollen den "ordentlichen" Haushalt nicht belasten.
Vielmehr sollte der Ankauf der Emissionsberechtigungen aus dem Klimafonds getätigt werden, dessen eigentlicher Zweck die Transformation in Gebäuden und Verkehr ist, sodass Strafzahlungen erst gar nicht anfallen.
Für 2026 ist die Titelgruppe zwar noch auf null gestellt – das endgültige Abrechnungsjahr ist ja voraussichtlich 2033 –, aber am Ende drohen eben zweistellige Milliardenkosten.
ESR-Titel ist wieder in den Kernhaushalt zurückgewandert
Die Intention im Klimaschutzgesetz war einst eine ganz andere. Alle Ressorts und nicht nur das Umweltministerium sollten in Verantwortung für die Klimaziele genommen werden. In ihrem jeweiligen Haushalt sollten die Ressorts auch spüren, was sie zuvor versäumt haben.
Die Umbuchung zulasten des Klimaschutzes rief entsprechend massive Proteste hervor. Ende letzter Woche besann sich die Regierung offenbar und entfernte den Strafzahlungs-Titel wieder aus dem Klimafonds.
Zwar sei der Leertitel für die ESR-Zertifikate bei der Aufstellung des Regierungsentwurfs zum Haushalt 2026 zusammen mit der gesamten Titelgruppe in den KTF verschoben worden, die infolge der Umorganisation und des engen Zeithorizonts für 2026 gewählte Übergangslösung werde nun aber im weiteren Haushaltsaufstellungsverfahren konkretisiert, erläuterte dazu jetzt ein Sprecher des Bundesumweltministeriums gegenüber Klimareporter°.
Ergebnis der "Konkretisierung": Der Titel für die ESR-Zertifikate soll im Kernhaushalt veranschlagt werden, teilte der Sprecher weiter mit und bekräftigte zugleich, es bleibe vorrangiges Ziel der Bundesregierung, einen Ankauf von Emissionszuweisungen zu vermeiden. Man werde "entschieden dafür arbeiten, dass ein ambitioniertes Klimaschutzprogramm die Lücke im ESR-Bereich adressiert".
Zumindest zeigt das Hin- und Hergeschiebe des ESR-Titels, dass die Warnungen des Umweltbundesamtes vor den Überziehungen beim Effort Sharing in der Regierung wahrgenommen werden. Das ist ein Fortschritt.
Die nächstliegende Idee aber wäre, ob man das viele Geld, das später aus dem Fenster geworfen werden soll, nicht besser in die Gegenwart lenkt und zum Beispiel dafür ausgibt, das Niveau der drohenden Strafzahlungen deutlich zu mindern.
So gibt es genug Bundesbauten, darunter auch und gerade Kasernen, die man mit den drohenden 17 Milliarden in null-emittierende Gebäude transformieren könnte. Dazu müsste man die Regeln des Bundesfinanzministeriums für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen auf Vordermann bringen, etwa durch die Einführung von CO2-Schattenpreisen.
Mir ist jetzt einiges klarer geworden.
"Dass Deutschland für den Emissionskredit tatsächlich Milliarden zu zahlen haben wird – diese Erwartung ist gering. ...
Es wird ausgehen wie bei Deutschlands Überschreiten der EU-Schuldenbremse im Jahr 2002: Die Verfehlung wird festgestellt, dann wird die Regulierung reformiert, um die Vergangenheit unter den Tisch zu kehren."
Ich teile den Pessimismus, wahrscheinlich wird es beim Verbrenner-Aus 2035 ähnlich laufen...