Mit dem Regierungswechsel im Frühjahr hat Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU) eine grundlegende Debatte um die Schuldenbremse neu entfacht. Während er im Wahlkampf eine harte Linie vertrat, kündigte er danach eine Kehrtwende an: Der Staat müsse mehr investieren – auch zulasten hoher Kreditaufnahme, Stichwort Sondervermögen.
Inzwischen haben Union und SPD eine Expertenkommission zur Neuordnung der Schuldenbremse eingesetzt. Die Kommission soll Vorschläge erarbeiten, wie Zukunftsinvestitionen möglich werden, ohne die fiskalische Disziplin völlig preiszugeben.
Einen neuen, wissenschaftlich fundierten Impuls lieferte dazu kürzlich das Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK): eine "grün-goldene Regel" für die nötigen Investitionen im Sektor CO2-Einsparung.
Die 2011 nach der Lehman-Finanzkrise eingeführte Schuldenbremse erlaubt dem Bund derzeit nur eine strukturelle Neuverschuldung von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, den Ländern sogar überhaupt keine. Ausnahmen gibt es grundsätzlich nur in Notlagen, so wie etwa in der Corona-Pandemie.
Die Folge: verzögerte Investitionen in Verkehrswege oder Schulen, deren Substanz verfällt, aber auch Unterfinanzierung von Energiewende und Klimaschutz.
Das Konzept zur "Modernisierung der Schuldenbremse", besonders im Hinblick auf Investitionen in Infrastruktur, Verteidigung und Klimaschutz, wird bis Ende des Jahres erwartet. An der Spitze der Kommission stehen Stephan Weil (SPD), ehemaliger niedersächsischer Ministerpräsident, der frühere CDU-Haushaltsexperte Eckhardt Rehberg sowie der ehemalige CSU-Abgeordnete Stefan Müller. Weitere Mitglieder kommen aus Wissenschaft, Wirtschaft und Zivilgesellschaft.
Schulden sind okay, insoweit sie Klimaschäden verhindern
Das Forschungsteam um den PIK-Kopräsidenten Ottmar Edenhofer argumentiert nun, Maßnahmen zum Kampf gegen die Erderhitzung rechtfertigten zusätzliche Staatsschulden – und zwar in dem Umfang, wie sie CO2-Emissionen und damit in der Folge Klimaschäden verhindern. Das ist der Kerngedanke der "grün-goldenen Regel für die Klimapolitik", die in der Fachzeitschrift Perspektiven der Wirtschaftspolitik vorgestellt wurde.
Für Deutschland sind danach bei strikter Einhaltung der gesetzten Ziele im Bereich für Klimaschutz bis 2030 insgesamt 161 Milliarden Euro neue Schulden vertretbar und auch ökonomisch sinnvoll.
Edenhofer postuliert: "Unser Konzept macht nachhaltige, zukunftsfeste Politik vereinbar mit soliden Staatsfinanzen, und es minimiert das Risiko missbräuchlicher Mittelverwendung im Namen hehrer Ziele." Als weiteren Vorteil der Überlegungen nannte er, dass sie in der Studie zwar nur für die Klimapolitik durchdekliniert, aber auf andere Politikfelder übertragbar seien.
Ausgangspunkt der Untersuchung ist die bisherige Kurzfrist-Orientierung von Regierungen. Sie führe ohne strikte Fiskalregeln zur Aufnahme von übermäßigen Schulden – trotz der späteren Belastung durch Zins und Tilgung. Aus diesem Grund steckt sie im Falle eines grundsätzlichen Schuldenverbots, wie es zuletzt seit 2011in Deutschland galt, übermäßig viel Geld in laufende Ausgaben statt in langfristig wirksame Investitionen, bei denen nur ein Bruchteil des Nutzens in der kurzen Frist – etwa der jeweiligen Legislaturperiode – anfällt.
Dieser "fehlende lange Atem der Politik" ist laut dem Forschungsteam besonders problematisch bei Investitionen in das Vermeiden von CO2-Emissionen. Da dieses wichtigste der Treibhausgase über Jahrhunderte in der Atmosphäre bleibt, wirke das wie eine fiskalische Abschreibungsrate von nahe null. Anders ausgedrückt: Kaum etwas vom Nutzen der Maßnahmen zur CO2-Vermeidung – vermiedene Erwärmung, vermiedene Klimaschäden – fällt in die nächsten Jahre, also etwa in die Zeit bis zur nächsten Wahl.
"Im Ergebnis fließt bei einem Schulden-Verbot zu wenig Geld in Klimaschutz", so das Forschungsteam. In der Studie gibt es dazu ein mathematisch ausformuliertes "Modell einer Regierung unter Kurzfristorientierung".
"Die hohe Summe lässt sich durchaus vertreten"
Darauf aufbauend entwickelt das Team die Alternative: eine "wohlfahrtsoptimale" Ausgabengestaltung – sowohl mit Blick auf ökonomisch effizienten Klimaschutz als auch mit Blick auf Generationengerechtigkeit. Diese werde möglich, wenn man in dem Rechenmodell das Schulden-Verbot durch die "grün-goldene Schuldenregel" ersetzt. Dabei wird eine staatliche Kreditaufnahme für Klimaschutzmaßnahmen prinzipiell wieder erlaubt, allerdings strikt an den Umfang der dadurch vermiedenen CO2-Emissionen gekoppelt oder alternativ an die Höhe des CO2-Preises.
Studien-Mitautor Matthias Kalkuhl erläuterte: "Die wesentliche Neuerung unseres Vorschlags besteht darin, bei den Investitionen nicht die Kosten, sondern den Nutzen ins Zentrum der Betrachtung zu stellen."
Er erinnerte an die Historie der Finanzpolitik: Seit 1969 betrachtete der deutsche Staat die Kosten der Investitionen pauschal als Vermögenszuwachs und damit – in Anlehnung an eine "goldene Regel der Finanzpolitik" – als Rechtfertigung für neue Schulden. 2011 wurde dann unter der damaligen schwarz-gelben Bundesregierung die Schuldenbremse eingeführt – und im März 2025 kam der Befreiungsschlag mit dem Beschluss von Union, SPD und Grünen zu den "Sondervermögen", unter anderem 100 Milliarden Euro für Klimaschutz.
"In dieser Situation liefert unsere Studie Orientierung", so Kalkuhl, der die PIK-Forschungsabteilung "Klimaökonomie und Politik" am MCC Berlin leitet. Sie zeige, "dass sich die hohe Summe durchaus vertreten lässt".
Das Forschungsteam leitet die CO2-Minderung aus den Zielvorgaben des Bundes-Klimaschutzgesetzes ab, das die Netto-Null bei den Treibhausgasen für 2045 vorschreibt. Es rechnet zudem die Klimaschäden allein für die EU mit 200 Euro je ausgestoßener Tonne CO2 ein. Und es schätzt für die Berechnung die Reaktionsweisen von Wirtschaft und Haushalten ab, etwa, wie Privatleute auf Preiserhöhungen bei Sprit oder Heizöl reagieren.
Unter diesen Annahmen, die das Team als "vorsichtig" bezeichnet, wäre für Deutschland für den Zeitraum 2020 bis 2030 eine Kreditaufnahme von insgesamt 161 Milliarden Euro für Klimaschutz vertretbar. Werden die CO2-Ziele nicht voll erfüllt, ist es automatisch weniger.
Mögliche Lösung für ein zentrales Dilemma
In der Studie wird der Ansatz auch auf die EU-Ebene übertragen. Hier solle etwa die bestehende Defizitkontrolle entsprechend überarbeitet werden, empfehlen Edenhofer und Co. Von Vorteil sei das nicht zuletzt mit Blick auf den zweiten Emissionshandel für die Sektoren Gebäude und Verkehr, der 2027 starten soll und bei dem die Entwicklung der CO2-Preise unklar ist.
Der Grund: Bei Anwendung der grün-goldenen Schuldenregel sind hohe CO2-Preise – und damit ambitionierter Klimaschutz – für die Regierungen gleich doppelt von Vorteil: Sie bekommen nicht nur höhere Einnahmen, um die Bepreisung von Sprit und Heizenergie im eigenen Land sozial abzufedern, sondern auch mehr Spielraum für Kreditaufnahme.
Der Vorschlag könnte der Regierungskommission zur Modernisierung der Schuldenbremse als Orientierung dienen. Denn er löst ein zentrales Dilemma: Er erlaubt gezielt Schulden, wo sie nachweislich künftige Lasten senken – und verhindert zugleich, dass eine Aufweichung der Schuldenbremse zum Fass ohne Boden wird.
Er könnte Klimaschutz aus der kurzfristigen Logik des Kampfes um den Bundeshaushalt herauslösen und ihm eine eigene, streng regulierte Finanzierungsschiene geben.
Die Feststellung, dass die Schuldenregulierung - wie nebenbei gesagt nahezu die gesamte Politik im bürgerlichen Staat - intrinsisch kurzfristig gedacht wird und daher im ökologischen Bereich (und nicht nur dort) falsche Entscheide, eine Fehl- oder Nichtallokation finanzieller Mittel provoziert, ist eine Binse. Dafür brauchts weder Fachleute, noch eine Studie. Die hier thematisierte hat nichts Wissenschaftliches an sich, sondern ist eine Waffe im politischen Verteilungskampf. Hier ist die Fraktion am Werk, die verzweifelt versucht, mehr Mittel in eine ökologisch einigermassen vertretbare Richtung zu lenken. Sie hat inhaltlich meine Sympathie, allerdings geht ihre Argumentation nicht an die Wurzel des Problems. Um selbst eine Binse zu äussern - es gibt zwei Wege, um das Leben des Staates über seinen Verhältnissen im Zaum zu halten - entweder man vergrössert das Substrat, sorgt also für mehr Einnahmen, oder kürzt gewissen Bereichen die Mittel. Aus leicht durchschaubaren, klientelistischen Gründen, wird der erste Weg nur sehr ungern beschritten. Gerade eben hat die Union entsprechende, wohl nicht ganz ernst gemeinte Andeutungen des Finanzministers als gewissermassen sakrilegisch in Bausch und Bogen verworfen. Der zweite Weg hängt stark vom Zeitgeist ab. Da er nun sehr militaristisch ist, kommt eine Verringerung der Geldverschwendung für die sogenannte militärische Sicherheit nicht in Frage. Im Gegenteil wird dieser Sektor hemmungslos aufgeblasen, stattdessen versucht, die sich stetig - aus objektiven wirtschaftlichen Gründen - weiter aufblähenden Sozialausgaben zu kürzen, was wegen schwacher Lobby einfacher ist, aber gesellschaftlich disruptiv wirkt. Für mehr ökologische Ausgaben bleibt kein Raum, es sei denn, wenn man mehr Schulden in Kauf nimmt. Und genau diese schlichte Möglichkeit versucht die 'Studie' zu ventilieren. Die Argumentation ist zwar einleuchtend, wird aber bei den Entscheidern kaum auf Gegenliebe stossen, es sei denn, sie würden durch äussere Umstände dazu gezwungen. Die Lobby ist zu schwach und die im Parlament vertretenen, ökologisch markierten Kräfte, längst vom Systembetrieb gehirngewascht und mittlerweile zur Avantgarde des Zeitgeistes mutiert.