Die Buckelwal-Tragödie in der Ostsee warf auch ein Schlaglicht darauf, wie schlecht es in Europas Meeren um den Umweltschutz bestellt ist – sogar dort, wo die Natur unter strengem Schutz steht.
So darf die fragwürdige Grundnetzschlepperei großflächig in Nationalparks und Natura-2000-Gebieten betrieben werden. Das stehe im Widerspruch zu Europarecht, sagen Kritiker.
Die Ölförderung auf der Plattform Mittelplate im Unesco-Weltnaturerbe Wattenmeer wurde gerichtlich erst dann vorläufig gestoppt, als der Umweltverband DUH aufgrund einer fehlenden Umweltverträglichkeitsprüfung klagte.
Nicht nur in den Meeren gibt es Ausnahmen. In Schutzgebieten dürfen Landwirte nach wie vor legal Pestizide ausbringen, obwohl geschützte Arten und das Grundwasser dadurch gefährdet werden.
Zu dem, was sich rechtlich in einer Grauzone bewegt, kommt klar Illegales, das aber von den Behörden nicht verfolgt wird. Selbst streng geschützte Arten wie Fledermäuse, Biber, Robben oder Adler werden im Wortsinne aus dem Weg geräumt, sobald sie vermeintlichen wirtschaftlichen Interessen im Wege stehen.
Große Lücke zwischen Anspruch und Realität
Ein Grund, warum das Umweltrecht die Umwelt so wenig schützt, liegt für die Politikwissenschaftlerin Annette Elisabeth Töller in den Kompromissen, die häufig die Verabschiedung eines Umweltgesetzes im Bundeskabinett, im Bundestag oder Bundesrat überhaupt erst ermöglichen.
Um eine Einigung zu erreichen, würden beispielsweise "weiche" oder unkonkrete Begriffe gewählt, komplizierte Ausnahmeregeln hineinverhandelt oder der Erfüllungsaufwand kleingerechnet, erläutert Töller gegenüber Klimareporter°. Das führe dann oft zu einem weniger stringenten Recht.
Auch fehle es häufig – und das nach ihrem Eindruck nicht selten auf Betreiben der Länder – an klaren Vorschriften für den Vollzug des Umweltrechts, etwa Vorgaben, wie häufig Kontrollen stattfinden. Im Ergebnis werde die Implementation des Rechts erschwert, so Töller, die an der Fernuni Hagen lehrt und dem Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) angehört.
Der Begriff Implementation beschreibt dabei die praktische Umsetzung von Gesetzen und Bestimmungen in die Realität, also den Weg von einem Gesetzesbeschluss hin zu dessen realer Anwendung im Alltag.
Zu dem akademisch wirkenden, aber enorm wichtigen Thema präsentierte der SRU, ein unabhängiges Beratungsgremium der Bundesregierung, am Donnerstag ein Gutachten mit dem sperrigen Titel "Umweltrecht zwischen Anspruch und Realität: Implementation als Kernaufgabe von Umweltpolitik".
Deutschland verfüge über ein anspruchsvolles Umweltrecht, doch häufig klaffe bei der praktischen Anwendung eine Lücke zwischen Anspruch und Realität, konstatiert das Gutachten. Zudem würden Defizite beim Vollzug den Schutz von Umwelt und Gesundheit untergraben.
Viele Ausnahmen erschweren die Rechtsanwendung
Für SRU-Mitglied Wolfgang Köck fällt dabei das Umweltrecht hierzulande nicht generell schwächer gegenüber wirtschaftlichen oder sozialen Rechten aus. Allerdings fänden sich in vielen Umweltgesetzen Ausnahme- und Befreiungsregelungen, mit denen entweder auf andere öffentliche Interessen oder aber auch auf private Rechte eingegangen wird, kritisiert der Umweltjurist vom UFZ Leipzig.
Damit solle zwar letztlich ein angemessener Ausgleich im Einzelfall organisiert werden, zum Beispiel zwischen Naturschutz und Landwirtschaft. "Doch je mehr solche Ausnahmen in das Umweltrecht Eingang finden, desto aufwendiger wird der Vollzug", folgert Köck.
Der Ausgleich zwischen kollidierenden Rechten und Interessen werde dann nicht durch den Gesetzgeber selbst vorgenommen, so Köck weiter, sondern müsse im Einzelfall durch die Verwaltung gefunden werden. Darin liegt für ihn ein Problem bei der Umsetzung von Umweltrecht.
Um die Lage zu verbessern, plädiert der Umweltrat im Gutachten unter anderem für eine Art "Regelungs-Tüv", um überkomplexe oder gar widersprüchliche Regelungen zu vereinfachen. Dabei müssten aber in jedem Fall ökologische Standards gewahrt bleiben, betont SRU-Mitglied Töller.
Nötig ist für den Umweltrat weiter eine ausreichende personelle und sachliche Ausstattung der Behörden. Auch könne Digitalisierung die Umsetzung erleichtern.
Die Umsetzbarkeit von Gesetzen solle schon bei der Gesetzgebung besser berücksichtigt werden, fordert der Rat. Dazu geeignet seien Gesetzesfolgenabschätzungen, Verbändeanhörungen, Planspiele oder neuere Verfahren wie Praxis-Checks, Implementations-Checks nach niederländischem Vorbild oder Online-Konsultationen.
Zudem müsse der politische Wille bestehen, die in solchen Verfahren gewonnenen Erkenntnisse auch umzusetzen, fordert der Umweltrat im Gutachten.
Bürokratieabbau zulasten der Umwelt
Für die Rechtswissenschaftlerin Sabine Schlacke legt der SRU mit dem Gutachten den Finger in die Wunde. "Nicht ein Mehr an Umweltrecht, so der häufige Ruf, verbessert den Umweltschutz ausschließlich. Eine bessere Umsetzung – konkret: ein besserer Vollzug des Umweltrechts – würde das Umweltschutzniveau in Deutschland steigern", betont Schlacke, die nicht am Gutachten beteiligt war, gegenüber Klimareporter°.
Das SRU-Gutachten zeige viele bestehende Probleme auf, so Schlacke. Teilweise fehle es an verständlichen oder gut vollziehbaren gesetzlichen Regeln, weil diese unspezifisch und schwammig formuliert seien. Auch gelinge es den Behörden nicht immer, bei den umfänglichen Kontrollen des Umweltrechts gegenüber Unternehmen oder auch der Landwirtschaft die richtigen Prioritäten zu setzen.
Schlacke unterstützt die Forderung des Umweltrats, dass sich die Vollzugsbehörden mit ihren Erfahrungen stärker in die Gesetzgebung einbringen sollen. "Das erfordert allerdings noch mehr behördliche Kapazitäten, was nur durch Bündelung von Fachwissen möglich sein wird", sagt sie.
Sehr wichtig ist aus ihrer Sicht auch der Hinweis des SRU, dass ein ausreichendes Monitoring von Umweltgesetzen und ihrer Vollzugstauglichkeit fehlt. Schlacke: "Was funktioniert und was nicht so gut funktioniert, muss stärker analysiert und evaluiert werden".
Hier seien auch Verwaltungs- und Politikwissenschaften gefordert, die entsprechend finanziell gefördert werden sollten, betont Schlacke, die an der Uni Greifswald lehrt.
Die Rechtsexpertin sieht die Debatte aber auch eingebettet in ein europäisches Projekt der Deregulierung und Entbürokratisierung auch des Umweltrechts. Dieses ziele letztlich darauf ab, erreichte Umweltstandards abzubauen.
Ein Beispiel dafür ist für sie das derzeitige Omnibusverfahren, das eine Beschleunigung von Umweltprüfungen und Zulassungsverfahren vorsieht, zum Teil zulasten des Umweltschutzniveaus.
Im Gutachten hätte hier noch stärker offengelegt werden können, dass Fragen von staatlicher Handlungsfähigkeit und Bürokratieabbau letztlich auch genutzt werden, um eine tatsächliche Absenkung des Umweltschutzniveaus zu verschleiern, betont Schlacke.
Umweltschutz im überragenden öffentlichen Interesse?
Angesichts dessen stellt sich auch die Frage, ob sich an der nachlässigen oder ignoranten Umsetzung von Umweltrecht etwas ändern lässt, indem der Umwelt generell ein höherer rechtlicher Wert eingeräumt wird – etwa dadurch, dass der Erhalt der Natur im "überragenden öffentlichen Interesse" liegt. Umweltfachleute fordern dies zum Beispiel für den Moorschutz.
Der Umweltrat stehe hier auf der Position, bei der Anwendung einer gesetzlichen Klausel des überragenden öffentlichen Interesses gelte es zunächst Maß zu halten, erklärt Wolfgang Köck auf Nachfrage.
Denn je mehr und umfassender staatlichen oder privaten Vorhaben ein solches Interesse zuerkannt werde, desto mehr sei zu befürchten, dass gegenläufige Umwelt- und Naturschutzbelange in Abwägungsprozessen geschwächt werden und sich im Ergebnis nicht durchsetzen können, warnt der Jurist.
Für den Neu- und Ausbau sogenannter grauer Infrastrukturen wie Straßen und Leitungen hält Köck das Einräumen eines überragenden öffentliches Interesse auch nicht für erforderlich – aufgrund bereits bestehender Ausnahmemöglichkeiten im Naturschutz- wie auch im Gewässerschutzrecht.
Köck plädiert am Ende aber auch für "Waffengleichheit". Da die Bundesregierung offenbar daran festhalten will, beispielsweise Verkehrsinfrastrukturvorhaben des Bundes ein überragendes öffentliches Interesse gesetzlich zuzuweisen, sollte aus seiner Sicht auch dem Erhalt von Moorgebieten oder der Wiedervernässung landwirtschaftlich genutzter Moorflächen ein überragendes öffentliches Interesse zugebilligt werden.
Wie lässt sich Umweltrecht besser umsetzen? Die Sachverständigen haben ihre Vorschläge veröffentlicht. (Schaubild: Sachverständigenrat für Umweltfragen)
