Klimareporter°: Herr Köck, nach den Hitzewellen des Sommers gab es eine politische Minute lang die Chance, das Grundgesetz um die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung zu bereichern. An dem Vorschlag hält die SPD zwar noch fest, aber mit dem Herbst rückt auch das Thema Klimaanpassung auf der Agenda wieder nach hinten – oder?
Wolfgang Köck: Nach diesem Hitzesommer ist die Forderung nachvollziehbar, das Grundgesetz zu ergänzen. Wir haben zwar jetzt schon viele Möglichkeiten, etwas für die Klimaanpassung zu tun, aber gerade der Hitzeschutz scheint etwas zu sein, was sich mit den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben nicht gut umsetzen lässt.
Eine neue Gemeinschaftsaufgabe zur Klimaanpassung, deren Aufgaben konkret eingegrenzt werden sollten, würde Klarheit bringen. Das scheint mir notwendig zu sein. Und einen Versuch ist es wert.
Es gibt insbesondere Zweifel, ob in Bundestag und Bundesrat die für die Änderung des Grundgesetzes nötige Zweidrittelmehrheit zu erreichen ist.
Sollte der politische Preis dafür zu hoch sein, muss man sehen, wie man mit dem gegenwärtigen Rechtsrahmen zurechtkommt. Der ist für Klimaanpassung gar nicht so schlecht.
Tatsächlich?
Für Klimaanpassung, Klimaschutz sowie Naturschutz hat der Bund zwar Gesetzgebungsrechte, deren Ausführung obliegt aber den Ländern. Davon gibt es jedoch Ausnahmen – wie sie in den im Grundgesetz bereits verankerten Gemeinschaftsaufgaben formuliert sind. Konkret betrifft das die Verbesserung der Agrarstruktur sowie den Küstenschutz.
Schaut man sich diese Bereiche genauer an, lässt sich darunter vieles einordnen, was mit Klimaanpassung und auch mit Naturschutz zu tun hat.
Zum Beispiel?
Küstenschutz ist auch angewandter Naturschutz. Zur Verbesserung der Agrarstruktur gehören auch die Waldwirtschaft und die Fischerei. Beide bestehenden Gemeinschaftsaufgaben richten ihren Blick also auf große Bereiche der Landnutzung.
Bund und Länder könnten hier die Klimaanpassung mithilfe der zwischen Bund und Ländern bei Gemeinschaftsaufgaben möglichen Mischfinanzierung voranbringen, sich abstimmen und Prioritäten setzen, was vorrangig und was nachrangig ist.
Der Bund könnte die Länder in die Lage versetzen, schon jetzt mehr zu tun – auch wenn der Bund zusammen mit den Ländern hier seit vielen Jahren eine Menge tut.
Wenn es um die Umsetzung einer Gemeinschaftsaufgabe geht, darf der Bund auch Mittel aus dem Sondervermögen ausgeben. Da geraten wir nicht in den Bereich der grundgesetzlich verbotenen Mischfinanzierung.
Anders ist mit dem Hitzeschutz. Der wird von den im Grundgesetz bestehenden Gemeinschaftsaufgaben nicht erfasst.
Hitzeschutz auch noch zur Gemeinschaftsaufgabe zu erklären – wird das Grundgesetz damit nicht überfrachtet?
Ja und nein. Im Grundgesetz gibt es einen zweiten Bereich, in dem der Bund den Ländern finanzielle Unterstützung gewähren darf. Das regelt der Artikel 104 b. Dieser nennt drei Gründe, aus denen der Bund den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden gewähren kann.
Diese Investitionen müssen entweder der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dienen oder sie sind zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich. Das Vorliegen eines Grundes reicht dabei aus, damit der Bund die Finanzhilfen geben kann.
Um Finanzhilfen für Klimaanpassung zu rechtfertigen, ist es möglich, sich auf die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums zu berufen. Investitionen in die Klimaanpassung steigern die Resilienz von Systemen. Sie legen damit Grundlagen für künftiges Wachstum.
Wolfgang Köck
ist Professor für Umweltrecht an der Universität Leipzig und leitete 20 Jahre das Department Umwelt- und Planungsrecht am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ) in Leipzig, wo er bis heute tätig ist. Er gehört dem Sachverständigenrat für Umweltfragen und dem Wissenschaftlichen Beirat Natürlicher Klimaschutz an, die die Bundesregierung beraten.
Bei vermuteten Schäden von 36 Milliarden Euro, die laut Greenpeace durch die extreme Hitze und Trockenheit im Sommer 2026 verursacht wurden, liegt die Begründung "Wirtschaftswachstum" eigentlich auf der Hand?
Ja. Und das Grundgesetz bietet dem Bund schon jetzt Gelegenheit, Programme aufzulegen, um mit dem Blick auf Klimaanpassung gezielt wirtschaftliches Wachstum zu fördern. Das könnten Hitzeschutz-Investitionen in den Städten sein wie Begrünung oder Überschirmung, besonders durch Stadtbäume.
Auf dieser rechtlichen Grundlage baut übrigens auch das bestehende Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz auf.
Auch ohne Verfassungsänderung sind die Dinge also flexibel genug, damit der Bund bei der Klimaanpassung tätig werden kann. Solange es keine Gemeinschaftsaufgabe gibt, hängt es von der Entscheidung des Bundes ab, ob er Hilfen geben will. Es ist eine Sache seines Ermessens.
Eine Gemeinschaftsaufgabe Klimaanpassung würde bedeuten: Bund und Länder setzen sich zusammen und entwickeln gemeinsam einen Plan. Es wäre ein partnerschaftliches Vorgehen. Finanzhilfen sind einseitig.
Eine Gemeinschaftsaufgabe ins Grundgesetz aufzunehmen, würde selbst bei vorhandenem politischen Willen dauern. Zudem müssten noch Gesetze erlassen werden, die die Gemeinschaftsaufgabe umsetzen. Finanzhilfen des Bundes könnten dagegen schnell helfen. Nötig ist offenbar aber beides.
So ein Vorgehen befürworte ich. Der Staat ist handlungsfähig, der Bund ist handlungsfähig. Er könnte ein Programm auflegen und besonders den Gemeinden unter die Arme greifen – bei Hitzeschutzinvestitionen, zur Kühlung urbaner Räume, von Schulen und Pflegeheimen.
Schaut man sich den Entwurf des Nationalen Wiederherstellungsplans an, mit dem die Umsetzung der EU-Renaturierungsverordnung vorbereitet wird, so finden wir dort unter den Maßnahmen ebenfalls entsprechende Programme.
Hitzeschutz wäre also über Finanzhilfen realisierbar. Die Praxis, wie entsprechende Vorschriften bei der Förderung von Wirtschaftswachstum angewandt werden, ist großzügig. Die Rechtsgrundlagen sind so, dass man könnte, wenn man wollte.
Und wir sehen auch, dass die Länder mit alldem stark überfordert sind.
Die Länder könnten doch auch ihrerseits die kommunale Klimaanpassung einfach zur Pflichtaufgabe der Kommunen machen und ihnen dafür das Geld geben.
Achtung: Klimaanpassung ist jetzt schon eine Pflichtaufgabe. Das resultiert aus dem Bundes-Klimaanpassungsgesetz. Damit liegt die Anpassungsaufgabe bei den Ländern. Zugleich haben sie das Recht eingeräumt bekommen, die zuständige Stelle zu bestimmen, die die Klimaanpassung für die Region vornimmt.
Das musste so verklausuliert werden, weil der Bund den Kommunen eben direkt keine Aufgaben übertragen darf. Deswegen sind die Länder verpflichtet worden, eine zuständige Stelle auf lokaler Ebene zu bestimmen.
Die Länder haben das ihrerseits an die Kommunen weitergegeben. Damit verlassen wir bei der Klimaanpassung aber den Bereich der freiwilligen Aufgaben. Klimaanpassung ist eine Pflichtaufgabe geworden.
Der Klimaschutz hat, obwohl er im Grundgesetz nicht wörtlich erwähnt wird, schon Verfassungsrang. Das resultiert aus dem Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom April 2021, der den Staat zu mehr Klimaschutz verpflichtet, um die Freiheitsrechte künftiger Generationen zu schützen. Dennoch plädieren Fachleute dafür, den Klimaschutz ausdrücklich ins Grundgesetz aufzunehmen. Wofür sind Sie?
Klimaschutz ist eine sehr klare Aufgabe, die der Staat zu leisten hat. Sie hat Verfassungsrang. Das hat die Klimaentscheidung des Bundesverfassungsgerichts klargestellt.
Das ist aber nicht gleichbedeutend damit, dass es sich damit schon um eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern handelt und ein funktionierendes System der Mischfinanzierung zwischen Bund und Ländern etabliert ist.
Denn es bleibt ja bisher dabei, dass der Bund für die Gesetzgebung beim Klimaschutz zuständig ist, die Ausführung dieser Gesetze aber den Ländern als eigene Angelegenheit obliegt. Dies hat dann wegen des geltenden Konnexitätsprinzips auch Konsequenzen für die Finanzierung, eben das Verbot der Mischfinanzierung.
Deshalb ist es so wichtig, zulässige Wege einer finanziellen Beteiligung oder von finanziellen Hilfen des Bundes zu haben und diese – soweit möglich – auch exakt in die Verfassung aufzunehmen, um nicht auf Generalklauseln wie die Förderung des Wachstums angewiesen zu sein.
