Klimareporter°: Frau Ding, in Debatten über China dominiert oft das Bild eines autoritären, starken Staates mit einem durchsetzungsfähigen Verwaltungsapparat. In Ihrem Buch "The Performative State" stellen Sie diese Erzählung grundlegend infrage. Sie haben zur chinesischen Bürokratie geforscht, auch in Hinblick auf Umweltpolitik. Was sind Ihre Erkenntnisse?
Iza Ding: Der Staat ist kein monolithischer Akteur, sondern in vielerlei Hinsicht fragmentiert. Unterschiedliche Bürokratien konkurrieren um Ressourcen, Einfluss und Zuständigkeiten – manche sind vergleichsweise mächtig, andere deutlich schwächer. Die tatsächliche Handlungs- und Durchsetzungsfähigkeit der jeweiligen Behörden ist sehr unterschiedlich. Das gilt auch in einem als sehr stark geltenden Staat.
Ein empirischer Indikator für "Staatlichkeit" ist beispielsweise das Verhältnis von Bürokratinnen und Bürokraten, also Staatsangestellten, zur Bevölkerung. Die Politikwissenschaftlerin Yuen Yuen Ang hat aufgezeigt, dass dieser Anteil in China niedriger ist als etwa in den USA oder in Russland – ein Befund, der der Vorstellung von einem allgegenwärtigen, allmächtigen Staat in der Volksrepublik widerspricht. Das wirkt sich auch auf den Erfolg von Umweltpolitik aus.
Sie haben das Konzept der "performativen Governance" entwickelt, um die Reaktionen chinesischer Umweltbehörden auf öffentliche Beschwerden in den 2000er und 2010er Jahren zu analysieren. Was hat Ihre Feldforschung zur Umweltbürokratie in China ergeben?
In der soziologischen Tradition von Max Weber gelten Politiker:innen als Akteure, die für die Öffentlichkeit performen, während Bürokrat:innen sich primär an ihren Vorgesetzten orientieren. In meiner Feldforschung habe ich jedoch gesehen, dass auch Bürokrat:innen – nicht nur lokale Führungskräfte, sondern "Street-Level-Bürokrat:innen" mit direktem Bürgerkontakt – stark öffentlichkeitsorientiert handeln.
Sie agieren in vielerlei Hinsicht wie Mini-Politiker:innen: Sie bearbeiten Beschwerden, stehen im direkten Austausch mit Bürger:innen und übernehmen nicht selten eine Art therapeutische Rolle, wenn Menschen mit ihren Problemen zur Behörde kommen. Das zeigt, dass bürokratisches Handeln in China zumindest in bestimmten Bereichen nicht nur auf Vorgesetzte ausgerichtet ist, sondern eine ausgeprägte öffentliche Dimension hat.
Ein Beispiel aus den 2000er und 2010er Jahren ist das Amt für Umweltschutz. Bei etwaigen Beschwerden riefen Bürger:innen dort an – auch wenn diese Behörde kaum Möglichkeiten hatte, ihre Probleme zu lösen. Dennoch musste sie reagieren. Tat sie das nicht, bekam sie selbst Ärger. Also griff sie zu dem, was ich "performative Governance" nenne: Sie antwortete auf eine Weise, die nicht unbedingt das Problem löst, aber Reaktionsfähigkeit signalisiert.
Iza Ding
ist Professorin für Politikwissenschaft an der Northwestern University in Illinois (USA). Sie promovierte an der Harvard University über Umweltpolitik in China und forscht zur Moderne und ihren Widersprüchen, speziell zu Klima- und Umweltpolitik, Nationalismus und Ideologie, einschließlich Feldforschung in China, Deutschland und der Mongolei. Zudem schreibt sie für Magazine wie London Review of Books.
Können Sie ein Beispiel geben?
Die Umweltbürokratie in China wurde bereits Anfang der 1970er Jahre aufgebaut. Die zentrale Umweltbehörde, deren Name sich im Lauf der Jahrzehnte mehrfach geändert hat, existierte schon lange, bevor Umweltfragen zu einem breiten öffentlichen Thema wurden.
Erst die wachsende öffentliche Aufmerksamkeit – beziehungsweise Sorge und Ärger – über urbane Luftverschmutzung in den 2000er und 2010er Jahren hat diese Behörde unter erheblichen Handlungsdruck gesetzt. Die Umweltbehörde musste reagieren.
Das Problem war jedoch, dass ihre tatsächlichen Kapazitäten zu dem Zeitpunkt sehr begrenzt waren – sowohl faktisch als auch rechtlich. Sie hatte kaum De-jure-Autorität: Sie konnte weder Fabriken schließen noch substanzielle Strafen verhängen. Mit anderen Worten, es gab wenig, was sie tatsächlich durchsetzen konnte.
Gleichzeitig trug die Behörde den Namen "Amt für Umweltschutz". Wenn Bürger:innen Luftverschmutzung erlebten, wandten sie sich ganz selbstverständlich an genau diese Institution.
Genau hier setzt das an, was ich als performative governance bezeichne. Die Behörden reagierten, ohne das Problem unbedingt zu lösen. Sie verhängten zum Beispiel kleine Geldstrafen, die das Verhalten von Unternehmen nicht wirklich verändern. Oder sie versprachen, einen Fall zu untersuchen – nach dem Motto: "Vielen Dank für den Hinweis, wir werden das prüfen." Am Ende hieß es dann: "Es gab keinen Verstoß."
Entscheidend ist weniger das Ergebnis als der Prozess selbst: Die Untersuchung signalisiert Reaktions- und Handlungsfähigkeit gegenüber der Öffentlichkeit – auch dann, wenn sich an der Umweltbelastung faktisch wenig ändert.
Umweltbelastungen durch wirtschaftliche Aktivitäten gab und gibt es in ganz China: verschmutzte Flüsse, verunreinigte Ackerböden. Warum hat gerade die Luftverschmutzung so viel Aufmerksamkeit erregt?
Millionen Menschen in den Großstädten waren unmittelbar vom Smog betroffen – und damit auch eine urbane Mittelschicht, die sich dazu geäußert hat. China war vor 20 Jahren in mancher Hinsicht liberaler als heute. Die Staatsführung tolerierte mehr Kritik und sogar begrenztes kollektives Handeln.
Außerdem lenkten die Olympischen Spiele in Peking 2008 internationale Aufmerksamkeit auf die Luftverschmutzung, nicht zuletzt, weil ausländische Athlet:innen, die zuvor in China trainierten, über gesundheitliche Probleme berichteten.
Dann installierte die US-Botschaft in Peking vor den Spielen ein Luftqualitätsmessgerät auf ihrem Dach und verkündete die Werte täglich via Twitter. Vor Kurzem habe ich die Politikwissenschaftlerin Deborah Seligsohn befragt, die zu der Zeit in Peking war, und erfahren, dass diese Messungen nicht so politisch motiviert waren, wie oft angenommen wurde.
Seligsohn lebte damals in China und hatte Kinder, die dort zur Schule gingen. Zwar veröffentlichte China bereits Luftqualitätsdaten, diese basierten jedoch auf verzögerten 24-Stunden-Durchschnitten. Da sich Luftverschmutzung im Tagesverlauf stark verändert, wollte Seligsohn eine genauere, stündliche Information – vor allem aus ganz praktischen Gründen. Die Installation eines eigenen Messgeräts war dafür der naheliegendste Weg.
Chinas Klima- und Umweltpolitik
China ist der größte Treibhausgasemittent der Welt, treibt aber auch den Ausbau der erneuerbaren Energien am schnellsten voran. Die Volksrepublik ist bei vielen "grünen" Technologien führend – und hat eine Schlüsselrolle bei der Weiterverarbeitung von Rohstoffen wie Kobalt und Lithium. Während China in der internationalen Klimapolitik eine prominente Position innehat, kommt es im Land immer wieder zu Protesten gegen Umweltverschmutzung. Die Serie wirft ein Auge auf Akteure und Debatten, Gesetze und Industrien in China.
Twitter war damals noch nicht gesperrt. Viele Chines:innen "folgten" dem Messgerät der US-Botschaft ebenfalls.
Ja, viele in Peking begannen, die Daten der US-Botschaft regelmäßig zu checken – nicht als Teil einer organisierten Protestbewegung, sondern als niedrigschwellige, alltägliche Praxis der Gesundheitsvorsorge. Dadurch entstand eine neue Form öffentlicher Aufmerksamkeit, die den Staat unter Druck setzte, transparenter über Umweltprobleme zu sprechen und darauf zu reagieren.
Gleichzeitig ist zu betonen, dass viele Maßnahmen zur Luftreinhaltung – etwa Emissionsbegrenzungen oder Filteranlagen in Fabriken – bereits ab den frühen 2000er Jahren eingeführt wurden. Ein Teil der politischen Maßnahmen war also bereits im Gang, doch die Umsetzungsgeschwindigkeit erhöhte sich. Eigene stündliche Messsysteme, mehr Datentransparenz und eine strengere Durchsetzung der erwähnten Grenzwerte und Filter waren die Folge.
Heute hat sich die Luftqualität in vielen Großstädten deutlich verbessert, und das öffentliche Interesse für Umweltschutz ist – auch infolge geopolitischer Spannungen, der Pandemie und wirtschaftlicher Abkühlung – merklich zurückgegangen.
Ist damit die Umweltpolitik in China heute auch weniger von Elementen der "performativen Governance" geprägt?
In meinem Buch arbeite ich mit einer Zwei-mal-zwei-Matrix, die staatliches Handeln entlang zweier Dimensionen einordnet: administrative Kapazität und öffentliche Kontrolle. "Performative Governance" ist darin eine spezifische Konstellation: Sie entsteht dort, wo staatliche Kapazitäten gering, öffentliche Erwartungen und Kontrolle aber hoch sind.
Überträgt man das auf die Gegenwart, dann sehen wir im Bereich der Umweltpolitik in China heute eine andere Ausgangslage als noch vor zehn oder fünfzehn Jahren. Die staatlichen Kapazitäten sind gestiegen, während öffentliche Aufmerksamkeit und Kontrolle deutlich zurückgegangen sind.
Lokale Umweltbehörden haben vom Zentrum mehr Kompetenzen übertragen bekommen. Heute können sie mehr durchsetzen als vor zehn, fünfzehn Jahren. Ihr wichtigstes Publikum sind inzwischen die eigenen Vorgesetzten. Ein Großteil ihres Handelns richtet sich an übergeordnete administrative Ebenen.
Insgesamt würde ich deshalb sagen, dass diese Form des öffentlichkeitsorientierten, symbolischen Handelns in der Umweltpolitik an Bedeutung verliert. Das liegt zum einen an politischen Verschiebungen, zum anderen daran, dass sich die tatsächliche Umsetzung verbessert hat – und damit auch der Bedarf an bloßer Inszenierung zurückgegangen ist.
