"Die Phase nach dem CO₂-Peak wird für China schwierig"

Klimareporter°: Herr Chen, welche Rolle spielt Chinas CO₂-Emissionshandel für die beiden wichtigsten Klimaziele des Landes – den Emissions-Peak vor 2030 und Klimaneutralität bis 2060?

Zhibin Chen: Das Emissionshandelssystem oder kurz ETS ist eine der zentralen klimapolitischen Maßnahmen Chinas – vor allem im Hinblick auf die Emissionsminderung. Bisher gelang es nur, das Wachstum der CO₂-Emissionen zu verringern. Sie steigen weiterhin an, aber deutlich langsamer als zuvor – vor allem durch den massiven Ausbau erneuerbarer Energien und die Steigerung der Energieeffizienz.

Aktuell gibt es viele Diskussionen, ob die Emissionen in China möglicherweise bereits ihren Höhepunkt erreicht haben, doch offiziell steht dieser Schritt noch bevor. Die Phase nach dem Peak wird schwierig: Dann geht es um die tatsächliche CO₂-Reduktion und den schrittweisen Ausstieg aus fossiler Infrastruktur. Dabei wird das ETS eine zentrale und vielleicht sogar die wichtigste Rolle spielen, weil es das wirksamste Instrument ist, um die Verursacher der Emissionen zu regulieren.

Die vom Handelssystem abgedeckten CO₂-Emissionen machen bereits mehr als 60 Prozent der chinesischen Gesamtemissionen aus. In Zukunft könnten es über 80 Prozent sein. Bei der Anwendung steht das System allerdings noch am Anfang. Unternehmen und Behörden lernen noch, wie es funktioniert und wie sie damit umgehen müssen.

Warum hat sich die chinesische Regierung entschieden, den Emissionshandel zu einem so wichtigen Instrument der CO₂-Minderung zu machen? In klimapolitischen Debatten gibt es ja durchaus Kritik an solchen marktbasierten Instrumenten.

Um Emissionen wirksam zu senken, müssen die Kosten der Emissionsminderung zunächst internalisiert werden. Solange es keinen CO₂-Preis gibt, betrachten Unternehmen und Fabriken Emissionen nicht als Kostenfaktor – sie können im Grunde so viel ausstoßen, wie sie wollen. Damit Unternehmen ihr Verhalten tatsächlich ändern, braucht es einen realen Preis auf die Emissionen.

Grundsätzlich gibt es dafür zwei Möglichkeiten: eine CO₂-Steuer oder ein Emissionshandelssystem. Auch in China gab es Debatten darüber, ob die Regierung eine Steuer oder ein ETS einführen sollte.

Den EU-Staaten gelang es in vergangenen Jahrzehnten nicht, sich auf eine gemeinsame CO₂-Steuer zu einigen. Auf das EU‑ETS konnten sich die Mitgliedsstaaten hingegen verständigen – auch weil die rechtlichen und politischen Hürden geringer waren.

Ähnlich ist es in China. Eine neue Steuer einzuführen, ist politisch schwierig. Und aus klimapolitischer Sicht hat dies nicht nur Vorteile: Bei einer CO₂-Steuer legt der Staat den Preis fest, während die tatsächliche Emissionsmenge unbestimmt bleibt. Es ist schwierig, die Steuersätze regelmäßig so anzupassen, dass sie mit den Klimazielen Schritt halten.

Beim Emissionshandel ist es umgekehrt: Die Emissionsmenge wird begrenzt, während sich der Preis am Markt bildet. Dadurch kann ein ETS ein bestimmtes Emissionsniveau garantieren und den Unternehmen zugleich mehr Flexibilität geben. Sie können entweder selbst Emissionen reduzieren oder Zertifikate am Markt kaufen und verkaufen. Das war ein wichtiger Grund, warum Chinas Regierung das ETS bevorzugt hat. 

Bild: Adelphi Consult

Zhibin Chen

leitet den Bereich CO₂-Märkte und deren Preis­gestaltung beim Berliner Thinktank Adelphi. Sein Fokus liegt auf inter­nationaler und nationaler Klimapolitik, speziell CO₂-Bepreisung und Emissionen. Er ist Mitglied des Sekretariats der Inter­national Carbon Action Partnership (ICAP), eines Netzwerks von 40 Regierungen, die Erfahrungen und Know-how zur Gestaltung und Umsetzung von Emissions­handels­systemen austauschen.

Worin unterscheiden sich das chinesische und das europäische Emissionshandelssystem?

China hat das grundlegende Konzept und die Struktur des Emissionshandelssystems weitgehend vom EU-ETS übernommen. Tatsächlich kam China erstmals durch den Verkauf von Emissions­minderungs­zertifikaten, sogenannten CERs, an die EU im Rahmen des Kyoto-Protokolls mit der CO₂-Bepreisung in Berührung.

Die chinesische Regierung hat viel von der EU gelernt – etwa beim System zur Messung, Berichterstattung und Verifizierung von Emissionen, dem sogenannten MRV-System – und die EU hat China in diesem Bereich stark unterstützt. Das gilt auch für methodische Fragen, etwa wie Sektoren einbezogen oder Zertifikate zugeteilt werden.

Der entscheidende Unterschied zwischen beiden Systemen ist, dass die EU mit absoluten Emissionsobergrenzen arbeitet, während China ein Benchmark- beziehungsweise Emissionsintensitäts-basiertes System verwendet. Das spiegelt die unterschiedlichen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wider, vor allem in Bezug auf Industrialisierung und Urbanisierung.

Als die EU ihr Emissionshandelssystem 2005 einführte, waren die Emissionen in Europa schon auf ihrem Höhepunkt. So konnte die EU einen klaren und verbindlichen Reduktionspfad festlegen. Das EU-ETS basiert auf einer absoluten Emissionsobergrenze, die Jahr für Jahr abgesenkt wird. Die verbleibenden Zertifikate werden immer teurer, was starke Anreize für Unternehmen schafft, ihre Emissionen zu senken.

In China ist die Ausgangslage eine andere. Als das nationale ETS eingeführt wurde, hatte das Land seinen Emissionspeak noch nicht erreicht. Es gab weder für die Gesamtwirtschaft noch für einzelne Industriezweige eine absolute Obergrenze. Deshalb konzentrierte sich die chinesische Regierung zunächst darauf, die Emissionsintensität zu steuern, also die relativen Emissionen gemessen an den hergestellten Produkten. Eine Gesamtobergrenze für die absoluten Emissionen gibt es aktuell nicht.

Wie funktioniert das "intensitätsbasierte" System in China?

Die Zuteilung orientiert sich am durchschnittlichen Emissionsniveau des jeweiligen Sektors – meist geht es aber nicht um den genauen Durchschnitt, sondern um ein etwas effizienteres Niveau. Das ist der Richtwert, die Benchmark.

Unternehmen müssen ihre eigene Emissionsintensität mit diesem Wert vergleichen. Wer effizienter produziert, erhält überschüssige Zertifikate. Das bedeutet auch: Je mehr ein Unternehmen produziert und dabei effizient bleibt, desto mehr überschüssige Zertifikate kann es generieren. Solange die Emissionsintensität unter dem Benchmark liegt, entstehen keine zusätzlichen Kosten – die Produktion kann unbegrenzt ausgeweitet werden.

Liegt ein Unternehmen hingegen über dem Benchmark, muss es Zertifikate zukaufen. Allerdings erhalten die Unternehmen weiterhin kostenlose Zuteilungen und müssen nur die Differenz zwischen ihrer tatsächlichen Emissionsintensität und dem Benchmark ausgleichen. Die Regierung möchte die Industrie in der Anfangsphase schützen und ihr Zeit geben, sich an das System zu gewöhnen. Das bedeutet: Es gibt bislang keine absolute Obergrenze und auch keine direkte Begrenzung der Produktion. Der wichtigste Anreiz besteht darin, effizienter zu werden.

Dieses System eignet sich also gut, um besonders effiziente Industrie- und Energieanlagen zu belohnen. Weniger geeignet ist es allerdings, um fossile Infrastruktur schrittweise stillzulegen. Im EU-ETS ist das Ziel deutlich klarer formuliert: Dort geht es langfristig darum, fossile Produktionsweisen zurückzudrängen.

Gibt es Ambitionen, Chinas Emissionshandelssystem in Richtung einer absoluten Emissionsobergrenze weiterzuentwickeln?

Ja – sowohl in Richtung einer absoluten Obergrenze als auch in Richtung einer Versteigerung von Zertifikaten. China nähert sich dem Jahr 2030, in dem die CO₂-Emissionen ihren Höhepunkt erreicht haben sollen. Die Einführung von Auktionen könnte relativ bald kommen, möglicherweise schon im nächsten Jahr.

Was absolute Emissionsobergrenzen betrifft, plant die Regierung, bereits ab 2027 in einigen Sektoren die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten einzuschränken. Der Fokus liegt dabei auf Industriezweigen, in denen die Emissionen nicht gesunken sind. Sie dort zu begrenzen, wäre vermutlich der erste Schritt hin zu einem System mit absoluten Obergrenzen.

Aus meiner Sicht ist die schnelle Einführung einer absoluten Emissionsobergrenze sowie eines langfristigen Zuteilungsplans sehr wichtig. Das würde den Unternehmen deutlich mehr Planungssicherheit geben und helfen, das ETS zu einem echten CO₂-Markt weiterzuentwickeln.

Letztlich geht es darum, die CO₂-Kosten tatsächlich entlang der Wertschöpfungskette weiterzugeben. Fossilintensive Produkte werden dadurch teurer, sodass Verbraucher:innen stärker auf klimafreundliche Alternativen umsteigen. Genau das ist die Grundidee hinter der CO₂-Bepreisung.

Im vergangenen Jahr hat China seinen Emissionshandel auf weitere Sektoren ausgedehnt, darunter die Zementindustrie. (Bild: Dongfang/​Shutterstock)

Nachdem das System zu Beginn nur den Stromsektor umfasste, wurde es 2025 auf die Stahl-, Zement- und Aluminiumindustrie ausgeweitet. Welche Industriezweige könnten als Nächstes hinzukommen?

Auf Grundlage der bereits verfügbaren Daten ist es wahrscheinlich, dass künftig Branchen wie Chemie und Petrochemie, die Glas- und Papierindustrie, die Kupferverhüttung sowie der inländische Luftverkehr einbezogen werden. Diese Sektoren übermitteln bereits seit 2015 Emissionsdaten und führen jährliche Verifizierungen durch.

Das bedeutet, dass dort schon ein grundlegendes Verständnis für das System vorhanden ist und zugleich eine umfangreiche Datengrundlage existiert, auf die die Regierung bei der Weiterentwicklung des ETS zurückgreifen kann. Noch ist allerdings offen, ob alle Sektoren gleichzeitig aufgenommen werden oder ob die Regierung das System schrittweise erweitert.

Welche Auswirkungen hat CBAM, der CO₂-Grenzausgleich der EU, auf die Entwicklung des chinesischen Emissionshandels – auch im Hinblick auf die MRV-Systeme, also das Messen, Berichten und Überprüfen der Emissionen?

Es gibt inzwischen neue Initiativen zur Zusammenarbeit bei CO₂-Märkten – eine Art internationale Koalition, an der unter anderem Brasilien, China und die EU beteiligt sind. Ein zentrales Thema dabei sind MRV-Systeme und Methoden zur Berechnung von CO₂-Fußabdrücken. Das wird immer wichtiger, weil voraussichtlich nicht nur die EU CBAM-ähnliche Instrumente einführen wird. Für China als größtes Exportland der Welt reicht es deshalb nicht aus, sich nur mit dem europäischen CO₂-Grenzausgleich auseinanderzusetzen.

Gleichzeitig könnten China und die EU Emissionshandelssysteme auch international gemeinsam voranbringen. Viele Schwellen- und Entwicklungsländer denken zurzeit darüber nach, eigene CO₂-Märkte aufzubauen. Dabei orientieren sie sich nicht nur an der EU, sondern zunehmend auch an China als Entwicklungsland. Gerade die europäisch-chinesische Zusammenarbeit bei der Unterstützung anderer Länder könnte deshalb ein sehr wichtiges Feld für künftige Kooperationen werden.

In diesem Sinne hat CBAM die internationale Zusammenarbeit im Bereich Messen, Prüfen und Berichten definitiv verstärkt. Vorher hieß es oft einfach: "Wir haben ein MRV-System, ihr habt ein MRV-System – die Strukturen sind ähnlich." Aber kaum jemand hat sich die technischen Details genauer angeschaut. Mit CBAM hat sich das verändert. Jetzt stellt sich überall die Frage, wie nationale MRV-Systeme mit zusätzlichen internationalen Anforderungen zusammenpassen. Auch Unternehmen fragen sich zunehmend, ob sie künftig mehrere Datensätze melden müssen, die sich zwar ähneln, aber nicht identisch sind.

China hat daher ein großes Interesse daran, gemeinsam mit der EU und anderen Ländern international anerkannte und möglichst faire MRV-Standards zu entwickeln – ebenso wie gemeinsame Regeln für das Berechnen des CO₂-Fußabdrucks, die Emissionsmessung und das Carbon Management. Ziel ist letztlich ein gemeinsames Verständnis und ein vergleichbarer Rahmen, auf dessen Grundlage handelspolitische Klimafragen diskutiert werden können.

Werden CO₂-Kompensationszertifikate, sogenannte Offsets, ein wichtiges Thema?

Das hängt vor allem davon ab, wie solche Offsets künftig anerkannt werden. Im jüngsten Umsetzungsentwurf erlaubt die EU die Anrechnung von Kompensations-Gutschriften im Rahmen des CBAM. Das ist aber noch nicht endgültig beschlossen.

Auch China verfügt über ein großes nationales Offset-System und verfolgt das Ziel, dieses stärker zu internationalisieren. Das kann unterschiedliche Formen annehmen: Projekte in anderen Ländern könnten einbezogen werden, ausländische Investoren könnten sich am chinesischen Kompensations-Markt beteiligen oder es könnten breitere internationale Kooperationsmechanismen entstehen. Grundsätzlich steht China solchen Formen internationaler Zusammenarbeit offen gegenüber. 

Es gibt also durchaus großes Potenzial. Entscheidend wird aber sein, wie ein solches System letztlich genutzt wird und wer daran teilnimmt. Die EU könnte beispielsweise sogenannte Artikel‑6-Zertifikate nutzen, um ihre Klimaziele teilweise durch CO₂-Kompensation außerhalb Europas zu erreichen. Offen ist allerdings, ob solche Zertifikate auch innerhalb des EU-ETS anerkannt würden.

Auch Chinas Rolle könnte sich verändern. Während der Zeit des Kyoto-Protokolls und des CDM, des Clean Development Mechanism, war China vor allem Verkäufer von Emissionszertifikaten. In Zukunft könnte das Land möglicherweise auch als Käufer auftreten.

Dafür müsste die chinesische Regierung allerdings erst umfassende Governance- und Verwaltungsstrukturen aufbauen – also Verfahren, Kontrollmechanismen und institutionelle Zuständigkeiten schaffen, um solche Prozesse zu regulieren. Im Moment steht das alles noch relativ am Anfang. Das Potenzial ist eindeutig vorhanden, aber wie groß die Rolle von CO₂-Kompensation am Ende tatsächlich sein wird, lässt sich derzeit noch schwer abschätzen.

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